Te same przepisy, ale różne decyzje wojewodów. Do tego opóźnienia w publikacji lokalnego prawa i urzędnicy przytłoczeni tysiącami dokumentów do sprawdzenia. Najnowszy raport Najwyższej Izby Kontroli pokazuje, że system nadzoru nad samorządami wymaga pilnych zmian, bo obecne problemy mogą prowadzić do niepewności prawnej zarówno dla władz lokalnych, jak i mieszkańców.
Te same przepisy, różne decyzje
Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak w latach 2023–2025 wojewodowie sprawowali nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola objęła urzędy wojewódzkie w województwach pomorskim, lubelskim, lubuskim i warmińsko-mazurskim.
Najpoważniejszym problemem okazał się brak jednolitej interpretacji przepisów. NIK wykazała, że w trzech z czterech skontrolowanych urzędów wojewódzkich identyczne lub bardzo podobne zapisy uchwał były oceniane w różny sposób. W praktyce oznaczało to, że jedna uchwała była uznawana za niezgodną z prawem i unieważniana, podczas gdy inna – naruszająca te same przepisy – pozostawała w obrocie prawnym.
Spośród skontrolowanych wojewodów jedynie wojewoda lubelski stosował jednolite kryteria oceny zgodności uchwał z prawem. W pozostałych przypadkach kontrolerzy znaleźli przykłady uchwał zawierających identyczne rozwiązania, które raz były akceptowane, a innym razem kwestionowane.
Tysiące uchwał na jednego urzędnika
Raport pokazuje również skalę pracy wykonywanej przez urzędy wojewódzkie. W badanym okresie do wojewodów trafiło ponad 125,5 tysiąca uchwał i zarządzeń samorządów.
W praktyce oznaczało to, że na jednego pracownika odpowiedzialnego za nadzór przypadało od około 1600 do nawet ponad 2500 aktów normatywnych wymagających analizy.
Tak ogromne obciążenie – zdaniem NIK – nie sprzyja dokładnej kontroli. Wojewodowie wydali w tym czasie 2802 rozstrzygnięcia nadzorcze, co stanowiło zaledwie około 2 proc. wszystkich przekazanych aktów. W blisko jednej trzeciej przypadków unieważniano całe uchwały, natomiast w pozostałych jedynie ich fragmenty.
Opóźnienia, które wpływają na mieszkańców
Kontrolerzy zwrócili uwagę także na przewlekłość publikowania aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Ponad jedna trzecia przebadanych aktów została opublikowana z opóźnieniem wynoszącym od jednego do nawet 60 dni. Jeszcze bardziej niepokojące jest to, że część dokumentów nie została opublikowana w ogóle.
Choć może wydawać się to jedynie formalnością, w rzeczywistości ma ogromne znaczenie. Uchwała zaczyna obowiązywać dopiero po spełnieniu określonych wymogów prawnych, a opóźnienia powodują, że mieszkańcy, przedsiębiorcy i same samorządy dłużej czekają na możliwość stosowania nowych przepisów.
Chaos prawny zamiast przejrzystości
NIK wskazuje także na problem, który może prowadzić do poważnego zamieszania.
Zdarza się, że uchwała zostaje już opublikowana i zaczyna obowiązywać, po czym wojewoda stwierdza jej nieważność. Mieszkańcy, przedsiębiorcy czy urzędnicy mogą przez pewien czas działać w oparciu o przepisy, które później okazują się nieważne.
Dodatkowo obecnie wojewódzkie dzienniki urzędowe nie zawierają informacji o tym, że wykonanie danej uchwały zostało przez wojewodę wstrzymane w trakcie postępowania nadzorczego. Zdaniem NIK oznacza to, że obywatele często nie mają pełnej wiedzy o aktualnym statusie obowiązujących przepisów.
Wojewodowie rzadko korzystają z narzędzi nadzoru
Kontrolerzy zwrócili uwagę również na bardzo ograniczone wykorzystywanie części narzędzi, które ustawodawca przewidział dla wojewodów.
Jednym z nich jest możliwość wskazania, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bez konieczności stwierdzania jej nieważności. Według NIK takie rozwiązanie mogłoby pełnić ważną funkcję edukacyjną i pomagać samorządom unikać podobnych błędów w przyszłości. Tymczasem niektórzy wojewodowie nie korzystali z tego instrumentu w ogóle.
Podobnie wygląda sytuacja z możliwością wstrzymania wykonania uchwały do czasu zakończenia postępowania nadzorczego. Większość wojewodów praktycznie nie stosowała tego rozwiązania, mimo że mogłoby ono zapobiegać wejściu w życie przepisów budzących poważne wątpliwości prawne.
Samorządy zdały egzamin lepiej niż nadzór
Co istotne, raport nie jest krytyką samorządów. Wręcz przeciwnie – NIK oceniła, że jednostki samorządu terytorialnego w zdecydowanej większości prawidłowo wykonywały obowiązki związane z nadzorem wojewodów. W całym badanym materiale stwierdzono tylko jeden przypadek stosowania uchwały, która wcześniej została unieważniona przez wojewodę.
Potrzebne zmiany w przepisach
Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji szereg rekomendacji. Jedna z najważniejszych zakłada obowiązek publikowania informacji o wstrzymaniu wykonania uchwały już na etapie prowadzenia postępowania nadzorczego. Dzięki temu mieszkańcy i samorządy mieliby jasność, czy dany akt może być stosowany.
NIK postuluje także stworzenie rozwiązań gwarantujących jednolitą interpretację przepisów przez wszystkich wojewodów w Polsce oraz częstsze wykorzystywanie narzędzi, które pozwalają zapobiegać błędom jeszcze przed wejściem wadliwych uchwał w życie.
MSWiA poinformowało już, że prowadzi prace nad projektem ustawy, który częściowo odpowiada na uwagi zgłoszone przez kontrolerów. Jeśli proponowane zmiany wejdą w życie, mieszkańcy mogą zyskać większą pewność, że lokalne prawo będzie nie tylko szybciej publikowane, ale także jednakowo oceniane niezależnie od tego, w którym województwie mieszkają.
